Après la vague de violences ayant marqué les élections de 2007, le Kenya a réussi le pari d’approuver par référendum une nouvelle constitution qui a introduit plusieurs réformes. Quelle est la réelle portée de telles réformes ? Constituent-elles un réel progrès ? Diana Pizzi, analyste sur www.unmondelibre.org, nous propose une grille de lecture des réformes phares de la nouvelle constitution, notamment la décentralisation et la réforme foncière. L’auteur estime que si les réformes sont censées, il n’en demeure pas moins que les préalables garantissant leur succès sur le terrain ne sont pas réunis, notamment un système d’identification des droits de propriété et l’existence de l’État de droit et d’une justice autonome qui protège les droits et règle les conflits.
Après l’approbation d’une nouvelle Constitution avec 67,25% des suffrages au Kenya, la vague de violence qui marqua l’élection présidentielle de 2007 semble un lointain souvenir. Le texte constitutionnel, élaboré par la coalition Kibaki-Odinga, introduit des limitations significatives au pouvoir présidentiel avec la création du Sénat et d’une Cour suprême ; notamment les nominations faites par le chef d’État (ministres, procureurs généraux, ambassadeurs), auxquelles viennent s’ajouter les déclarations de guerre et de l’état d’urgence désormais soumises à l’approbation du Parlement. Toutefois le texte ne doit pas être accueilli avec enthousiasme, parce qu’il laisse plusieurs doutes sur au moins deux questions fondamentales: la décentralisation administrative et la gestion des terres.
Quelle décentralisation ?
En ce qui concerne la première disposition, chacun des quarante-sept comtés formés aura son propre exécutif, c’est-à-dire un gouverneur choisi directement par le peuple et une assemblée, dans le but de « promouvoir l’unité nationale en reconnaissant la diversité » (article 213). Mais le financement de ce processus n’est pas clair, ni même quelles seront les garanties de l’autonomie financière et législative du pouvoir local.
L’objectif de la décentralisation est de combattre l’autoritarisme. Pour cela il est indispensable de rendre les comtés autonomes budgétairement et responsables. Au contraire de ce que beaucoup de gens croient, donner la liberté décisionnelle sur des thèmes comme la santé ou l’exploitation des ressources responsabilise les bénéficiaires qui se sentent directement impliqués. Évidemment le succès réside dans la transparence bureaucratique, dans l’attribution des différents rôles à des personnes compétentes et dans la certitude d’une intervention judiciaire là où la transparence manque. Transplanter le modèle décentralisé sans ces conditions serait une grave erreur.
Quelle réforme foncière ?
La Constitution dédie un chapitre entier à la question de la terre, qui est « la première ressource du Kenya et la base de la subsistance pour le peuple » (art. 77). L’intention d’Odinga et Kibaki est de d’avancer dans une réforme agraire qui permette une utilisation de la terre « équitable, efficace, productive et soutenable». L’État aura le pouvoir de réguler l’usage, l’intérêt commun ou le droit sur la terre; une Commission Nationale de la terre aura la double tâche d’enquêter sur les litiges sur la propriété, l’occupation et l’accès à la terre, d’analyser les injustices passées et présentes et d’y trouver une solution.
Mais les points cruciaux de la réforme sont les suivants: le droit du Parlement de prescrire le minimum et le maximum de la taille d’une propriété privée et la limitation à 99 ans du bail de propriété pour les étrangers. Telles qu’elles se présentent, ces décisions rappellent celles du président Mugabe au Zimbabwe qui, en 2000, lança une redistribution forcée pour remédier à l’inégale répartition des terres, héritage de la ségrégation raciale et de la colonisation. Désormais on en connait les effets : acquisition des plus grandes superficies par les proches du pouvoir sans aucune expérience, terres laissées à l’abandon, chute de la production agricole, chômage de nombreux travailleurs agricoles.
Quels critères orienteront la redistribution au Kenya sachant que criminalité, pillages et corruption sont la plaie du pays? Le peuple kenyan connait bien les cas de spoliations : des paysans sans terre ou squatters chassés de terres gouvernementales comme les forêts protégées ; des citoyens qui perdent leur accès à la terre dans un processus de privatisation légale ; des paysans spoliés suite à la redistribution initiée par l’État pour remédier à des épisodes de spoliation précédents ; et des pertes de terrains suite à des conflits ethniques.
En termes strictement économiques, la politique de réduction de la taille des fermes augmentera le coût d’adaptation aux conditions changeantes du marché. En effet pour que le marché agricole fonctionne efficacement, les propriétaires doivent jouir d’une large flexibilité dans la gestion du sol. L’idée d’utiliser des mesures superficie de terres pour prévoir les profits minima et maxima se fonde sur l’hypothèse fausse de rapports de prix fixes mais aussi de technologies constantes.
Cette réduction de la liberté individuelle fait la part belle aux bureaucrates qui ne disposent pourtant pas de toutes les informations et qui n’ont pas les bonnes incitations pour gérer efficacement les droits de propriété sur les terres. Les propriétaires ne sont pas sûrs de récupérer ou de garder les bénéfices de leurs efforts à cause de la tutelle des politiques : les investissements nationaux comme étrangers seront découragés.
D’autres priorités ?
Le Kenya a sans nul doute besoin de changements. Toutefois, avant d’amorcer une redistribution hasardeuse, il faut résoudre les autres problèmes. Premièrement, l’État doit faciliter l’accès à la terre en attribuant des titres fonciers qui protègent les propriétaires. Obtenir un titre aujourd’hui est quasiment impossible dans les zones de terres communautaires non encore cadastrées et dans les régions bloquées par des rivalités et par des lenteurs bureaucratiques. La situation est grave notamment pour les femmes, qui constituent la grande partie de la main d’œuvre dans les activités agricoles : peu d’entre elles sont propriétaires de la terre qu’elles cultivent et elles participent rarement aux décisions à propos de l’affectation du sol et des revenus.
Les préalables pour une réforme réussie sont d’un côté l’existence d’un système d’identification des droits de propriété (à partir du cadastre), de l’autre côté l’existence de l’État de droit et d’une justice autonome qui protège les droits et règle les conflits.
Diana Pizzi est analyste sur UnMondeLibre.org.
